吕忠梅：从后果控制到风险预防 中国环境法的重要转型
2019-12-26 来源：《中国生态文明》杂志
□ 吕忠梅 十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任
2014 年修订的新《环境保护法》，增加了一项重要内容，就是规定了环境与健康保护制度。首先，在第一条将“保障公众健康”作为立法目的加以规定。其次，专门增加了一条。第三十九条规定，“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”同时，还在其他一些条款中强调了公众健康风险防范问题。第四十七条第二款规定， “县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施”。
2018 年8 月通过的《土壤污染防治法》，不仅在第一条重申了“保障公众健康”的立法宗旨， 在第三条规定了“风险管控”原则；更为重要的是明确规定了环境风险包括公众健康风险和生态风险，并建立了风险管控标准制度。其中第十二条规定，“国务院生态环境主管部门根据土壤污染状况、公众健康风险、生态风险和科学技术水平，并按照土地用途，制定国家土壤污染风险管控标准，加强土壤污染防治标准体系建设。”第四章专门对土壤污染的“风险管控与修复”做了规定。
新《环境保护法》和《土壤污染防治法》的这些重要规定，在一定意义上标志着中国环境与健康风险防控制度已经初步建立。
影响人体健康的因素很多，有环境因素、行为因素、个体生物因素、社会保障因素等等。环境因素包括自然环境因素和社会环境，行为因素包括个人习惯和嗜好、对环境的暴露行为，个体生物因素包括遗传因素和心理因素，社会保障因素方面，包括食品、饮用水、健康教育、妇幼保健和计划生育、预防接种、治疗方法、基本药物等七类。过去我们并没有重视环境因素，尤其是自然环境因素对人体健康的影响。随着经济社会的发展，大气污染、水污染、土壤污染等问题日益严重，人们越来越清楚地感受到污染造成的人体健康威胁。
为了应对日益严峻的环境问题，建立环境与健康保护制度刻不容缓。具体由国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。国家高度重视“健康中国” 建设，制定了《健康中国2030》计划，第五篇的题目是“建设健康环境”，其中规定了国家应该采取的各种保护措施，法律是其中一个重要的手段。
一、环境法亟待转型
环境法是为了应对环境问题的需要而产生的新型法律，控制环境污染造成人体健康受害始终是立法目标。但是，对于如何防治人体健康受害，有两种应对方式：一种是等到污染后果发生了，甚至已经有人生病了再去采取措施，在法律上就是提起损害赔偿诉讼，进行事后救济。还有一种就是通过严格的法律制度使得污染物质不能到达人体、不对人的健康产生影响，这就是通常说的风险控制。中国的环境法现在就面临着这样一个选择，是否要从后果控制发展到风险控制阶段。我认为，从健康损害后果控制到健康风险预防是必然趋势，环境管理需要从损害救济转向风险预防。从环境污染防治到环境质量管理再到环境风险管控，是环境管理者从被动走向主动的必由之路。
（一）中国环境问题转向“公众健康”
目前，中国环境问题的发展显现出危害公众健康的趋势。我国2010 年超过日本成为世界第二大经济体，2013 年超过美国成为世界第一大货物贸易国，人均GDP 由1979 年的417 元增加到2015 年的5.2 万元，按可比价格计算，人均GDP 增加了10 余倍。中国经济快速发展的同时，也付出了沉重的环境代价：消费了世界上21% 的能源， 排放了26% 的二氧化硫、28% 的氮氧化物、25% 的二氧化碳， 1/3 左右的城市人口居住在空气污染严重的环境当中，十大水域总体为轻度污染，有3.6 亿的农民缺乏清洁饮水，1/3 的国土面积受到酸雨污染， 16.1% 的土壤处于污染物超标状态下。
中国正处于环境问题“三个高峰”叠加时期：一是环境污染最为严重的时期到来，可能延续到未来10~15 年；二是突发性环境事件进入高发期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期重叠，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件上升迅速，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。
大气、水体、土壤等环境介质受到损害之后，会通过多种途径迁移转化，导致对人体健康的损害 。从环境侵害角度看，人类行为导致对环境的损害，环境的损害反过来造成对人的损害；从环境侵害后果看，环境污染和生态破坏会导致人类财产受到损害， 最终导致人体健康受到损害；从公众健康受害角度看，存在潜伏期、病状期、显露期和危险期。
世界卫生组织2018 年5 月发布的全球空气质量的数据库强调， 清洁空气有益健康。有报告指出， 空气污染作为一个主要的健康风险，是造成一些常见疾病的元凶。全球每年700 万与空气污染相关的死亡案例中，大约五分之一是死于肺炎，五分之一死于中风， 三分之一死于缺血性心脏病，五分之一死于慢性阻塞性肺病。中国每年有将近200 万人因环境和室内空气中的颗粒物造成的污染而死亡；其中超过100 万人死于环境空气污染，而室内空气污染导致了同期另外将近100 万人的死亡。世界卫生组织的这个数据库， 收集了颗粒物（PM10 和PM2.5）的年平均浓度数据。PM2.5 中包含硫酸盐、硝酸盐和黑碳等污染物。这些污染物能够轻易进入人的肺部及心血管系统，给人类健康带来了最大的风险。
数据表明，全球每10 个人中有9 个在呼吸污染的空气，但更多的国家已开始采取行动。全球大约90% 的人口每天都在呼吸着污染的空气。包括中国的一些城市在内的许多国际性大都市，其空气质量都超过了世卫组织空气质量指南建议值的4 倍以上，这给人们的健康带来了巨大的风险。
2014 年，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出向空气污染宣战， 取得了显著的进展。2016 年中国的PM2.5 年均暴露浓度下降到了48.8μg/m3，与上一次报告相比下降了17%。然而，要达到世卫组织建议的低于10μg/m3，仍然任重道远，打赢蓝天保卫战还需要时间。世卫组织呼吁包括中国在内的世界各国， 在解决污染问题时，让环境部门和健康、财政、科技等领域的利益攸关者都加入进来，以加快步伐。
2018年5 月5 号，联合国粮农组织发布了题为《土壤污染：隐藏的现实》的报告。报告指出土壤污染的原因主要是工业化、战争、采矿和农业的集约化发展， 而城市的发展导致土壤成为了日益增多的城市废物的填埋场。报告强调，土壤应对污染的潜力是有限的，防止土壤污染应成为世界各国的首要优先事项。报告还提到全球土壤受到污染的情况， 其中澳大利亚现在约有8 万个地点存在土壤污染，欧洲经济区和西巴尔干地区约有300 万个潜在污染地块，美国有1300 个地点被列入超级基金国家重点污染热点清单，中国有超过16% 的土壤和19% 的农业土壤被列为受污染的土壤。
土壤污染有三个后果：第一是损害植物的代谢，导致粮食作物的产量减少，部分作物无法安全食用，对粮食安全构成威胁； 第二是土壤肥力下降，对土壤本身造成威胁；第三是土壤受到危险因素和化学因素影响，对人体健康构成严重威胁。
在现实中，我们会经常看到两种现象：一是污染导致人体健康受害，比如儿童血铅、砷中毒、镉大米污染事件，公众进行维权， 要求保护生命健康和安全；另一种是城市居民知道要在附近建设垃圾焚烧厂、化工厂等等，发起反对，拒绝在家门口建垃圾焚烧厂、化工厂。这两种现象都直接与健康相关。
这些现象表明，环境与健康问题已成为影响我国公众安全和社会稳定的重大问题。作为法律人，需要回答的是，环境保护的法律需求是什么？ 是否等到损害后果发生后才能进行法律救济？ 以救济为中心的既有模式是否足够？源头治理、风险规制是否应该成为环境法的制度主体？
（二）环境法向“风险”转身
首先要确立风险预防的理念和原则，其次要建立“风险评估— 风险管理—风险沟通”的风险规制路径。通过这样的法律制度从源头上预防、减少或者是降低环境与健康风险的发生。这与传统的环境法主要是针对环境污染问题和自然资源消耗问题，具有范围区域性、危害表现急剧性、危害期限较为短暂、消除危害相对容易的特征是完全不同的。
我把这种变化称为环境法的转型，中国环境法必须走向第二时代——风险控制时代。但是， 我们必须认识到，风险规制比后果规制的难度更大。
第一，风险的发生具有交互性。环境污染对人体健康的影响， 是“污染源—环境污染—人群暴露—健康危害”的多环节过程， 具有多排放源、多介质污染、多途径暴露以及多风险受体的复杂特性。
第二，因果关系存在不确定性。污染物在多介质环境的迁移转化中呈非线性关系，传输会加快或变慢，并可能发生复杂的协同效应。污染致病长期“微损害”， 具有潜伏性，损害后果显现滞后期长，健康损害难逆转的特征。
第三，风险的泛在性。环境污染导致的是不特定多数人同时承受危害，其扩散速度和范围具有典型的时空大尺度性。
第四，有些危害后果不可逆转。比如环境污染导致的畸形儿、癌症、基因突变，还有重金属污染导致的终身受害等，都是不可逆转的损害。
健康风险的特征，对环境法规制提出了需求，必须在法律上建立适应型的制度体系。危害后果的不可逆性要求确立“风险预防原则”，风险发生的交互性要求建立“整合式管理体制”，因果关联的不确定性要求明确“科学决策机制”，利益冲突的广泛性要求广泛的“公众参与”。这也意味着，新型环境法必须改变“污染控制”的规制模式、“危机应对”的规制理念和“罔顾科学” 的决策程序。
二、环境法的风险预防功能及其实现
风险预防实际上是“面向未知而决策”，法律需要解决的问题是，如何规范政府在证据、事实尚不确定的情况下采取的行动， 如何判断这样的行动是否符合比例原则。这就需要确立风险规制活动的一般原则，调和风险规制活动与法治原则的要求，为政府的风险规制活动提供规制依据和正当程序。
进行这样的法律规制，需要“法律+ 科技”共同来完成。科技主要是解决环境与健康风险调查、监测、评估问题，建立以保障公众健康为核心的环境标准体系， 法律要解决的是建立以环境与健康评估制度为核心的法律制度。
1. 在法律上进行概念界定。比如，什么是环境，什么是健康， 什么是环境与健康？什么是风险， 什么是环境风险，什么是环境与健康的风险？我认为，环境与健康风险是指人类活动或自然活动作用于环境媒介，并通过环境迁移、转化，最终损害公众人体健康的一种风险。它的因果关联表现为“人类/ 自然活动—环境介质—人体健康”。 环境与健康风险危害的对象是人的健康，产生的主要风险也是对人的生命、健康的威胁和危害。一般认为，危险化学品、重金属污染、有机污染物、放射性物质等对人体健康产生的重大风险隐患属于环境与健康风险。
2. 建立环境与健康风险的规制系统。明确风险规制的技术框架，建立包括所有利益相关者参与的风险识别、风险分析、行动选择、风险决策、管理行动在内的风险决策程序。建立与规制系统相适应的环境与健康风险管理体制，这里特别需要对生态环境、卫生健康等部门之间的合作、协作、协调、协同关系进行统筹考虑， 建立相关机制。
3. 确定环境与健康风险规制的法律原则。风险规制是科学理性与法律理性的结合, 风险评估技术框架需要有基本的价值尺度加以约束，以平衡事实判断与公共决策之间的关系。风险规制的法律原则至少应包括健康优先原则、风险预防原则、风险分配正义原则、风险合作规制原则。
4. 要完善环境与健康风险评估制度。环境与健康风险评估在法律上被作为风险规制决策的科学基础，是环境与健康风险规制的核心制度。健康风险评估，是把环境污染与人体健康联系起来， 定量描述环境污染物对人体健康产生的危害风险，估计特定环境条件下的化学或物理因子对人体健康造成损害的可能性及其程度大小的方法。以风险度作为评价指标，将环境污染程度与人体健康联系起来，定量描述污染物对人体产生的健康危害，包括短期健康风险评估，如食物中毒，和长期健康风险评估，如癌症。风险评估制度还需要建立风险管理决策机制，涵盖风险评价和风险管理两方面，并明确决策程序， 在问题形成阶段，保障利益相关方的参与，进行风险沟通、定量风险评价、重复和评估，最终基于可靠信息做出决策，并体现一定的灵活性。
建立环境与健康风险评估制度，具有十分重要的价值。第一，可以提升环境决策的科学理性。没有科学上可靠的风险评估，风险交流会成为流言、谣传，风险管理也如同无源之水、无本之木，失去可依托的真实基础。第二，可以降低环境污染的健康风险，减少个人的健康焦虑和社会不稳定的根源。第三，可以加强环境与健康风险预防能力建设，通过连续监测和不断的科学研究，及时发现并消除潜在风险，避免环境公害病的发生。
5. 健全健康风险评估的管理体制。以美国为例，环保部门与卫生部门分工合作，共同构成健康风险评估的管理体制。美国联邦环保局（EPA）下属的研究与发展司(ORD)，是根据美国环境与健康风险评估和风险管理框架的要求，由美国联邦环保局领导的综合性跨学科工作机构，主要职责是进行健康风险评估，为将环境与健康风险管理纳入各项环保政策的制定提供服务。环保部门（EPA）与卫生部门各司其职： EPA 着眼于大范围环境污染对人群健康的影响，卫生服务部侧重具体污染物（如室内化合剂）对人体健康的影响；EPA 偏重环境污染的风险评价和管理，卫生服务部侧重于相关疾病的预防和防治，以及对特定人群的健康保障； EPA 从事环境与健康研究的专家具有非常广泛专业背景，包括生物、化学、生态、环境、医学等， 而卫生服务部的专家更多来自医学领域；EPA 的研究内容多侧重于人体和生态系统暴露于污染物的评估，特别是进行暴露污染物的迁移转化以及对生物影响的暴露评价，而卫生服务部则侧重于环境污染所致疾病病理的形成以及疾病的预防与控制，负责针对不同的易感人群（如儿童、老人、妇女）和特殊群体（如军人）的环境健康效应进行信息采集、登记等工作，并进行有针对性的研究，采取切实可行的预防措施。
三、中国相关法律制度的完善
1. 环境与健康制度起步。中国的环境与健康法律规制从2007 年制定的《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》开始起步， 这些年来做了不少工作。从初步统计看，我国制定了4 个规范性文件，发布了10 项标准，开展了环境与健康的调查、监测工作， 建立了环境与健康的信息系统， 发布了公民环境与健康的素养手册，进行了公民环境与健康素养的调查，等等。这些工作表明环境与健康工作一直在往前推进。
2. 法律需求。需要确立以保障公众健康为环境立法最高价值的法律理念，建立以风险管理为核心的健康风险评估制度等体制机制，确立有法律技术支持的环境标准体系，明确利用信息技术实现执法手段现代化，在环境责任追究与赔偿制度体系方面，完善因果关系判断规则、司法鉴定技术等。
但是，现有工作离理想的状态还有很远的距离。第一个方面是，环境与健康法律制度建设方面还比较滞后，环境与健康风险监管理念缺失，还未确立保障公众健康优先的价值观念，保障环境与健康的法律制度缺失，环境与健康标准体系建设滞后。第二个方面是，环境与健康治理体系尚未建立。环境与健康监管体制运行困难，国家层面工作体制尚未制度化，生态环境部门与卫生健康部门以及相关部门的职责分工与合作不是很顺畅，也不是很紧密，省级以下的问题更为突出。现有管理手段还不能适应风险管理的要求，管理模式难以有效提示风险，规划作用也比较薄弱， 环境评价缺乏健康风险的评价内容，监测机制和信息机制比较落后，缺乏科学决策、考评、问责机制。公众的参与度严重不足， 信息共享、信息公开、信息沟通等方面都非常薄弱，公众的参与平台、参与机制和参与能力也不足。第三个方面是，环境与健康事件处理缺乏有效技术保障。一是因果关系判定的规则与方法还不够完善，二是鉴定机构和鉴定能力难以满足实践需求。
我们非常希望下一步能够加快制度完善的步伐。首先是转变观念，确立环境与健康风险预防原则，将环境法提升到风险预防法的阶段；第二是完善环境与健康立法体系，制定专门的环境与健康法；第三是完善环境与健康治理体制机制，强化政府环境与健康职能及管理体制，在中央层面升级现行国家环境与健康领导小组，赋予生态环境部环境与健康综合管理职权，在地方层面， 健全省、市级环境与健康机构或人员，明确各协同部门职责、共同承担责任，建立环境与健康政府绩效考核和问责机制；第四是构建环境健康风险规制法律技术与支持体系，完善环境与健康全过程保障机制，健全风险管理信息系统。
我相信，经过努力，我们一定能够建立适合中国国情的环境与健康法律制度，为人民的健康、为人类可持续发展贡献中国的法律智慧。
【纠错】责任编辑：吕忠梅
