专家解读：组建自然资源部是治本的改革

此前关于国土部去留的传闻终于尘埃落地。根据国务院机构改革方案，组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。这个决议和此前的传闻相比，有些出乎意料，但从根本上理清了国土、住建、林业等部门的众多矛盾和隐患。

据悉，新成立的自然资源部保留国土部的职责，将国家发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等7个部门的部分职责合并。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

中国国土资源经济研究院副研究员、全国国土规划纲要领导小组办公室常务秘书强海洋接受记者采访时说，现在国土、住建、林业等部门存在职能交叉的现状，各个部门的调查手段，比如在土地调查方面，农业部门、林业部门，都有自己的调查手段，调查标准不一致。这次结果正好体现了中央关于生态文明体制改革、关于大部制改革的理念。

强海洋认为，国家这次成立自然资源部、生态环境部的改革，是大刀阔斧的，将前期的根源和矛盾解决，甚至把前期的调查和规划合并在一起，能够更好地理顺此前各部门制定出标准之后的实施环节。

这次机构调整中，关于自然资源部的完整表述为：将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

从改革细则可以看出，新的部门整合了此前8个部门的职能，核心在于规划和调查职能。十八大以来，中央开始一直强调、贯彻多规合一、生态文明、用途管制、空间治理的关键词。2013年12月，中央城镇化工作会议上，第一次提出建立统一的空间规划体系。2014年8月，发改委、国土部、环保部、住建部联合印发了市县一级多规合一试点工作的通知，包括后来的生态文明体制改革，这些都强调了要开展多规合一。

强海洋告诉记者，空间规划主要有三大规划，发改委的主体功能区规划、住建部的城乡规划、国土部的国土规划和土地规划。这三方面规划，在实际操作中“打架”非常多。

“在海南开展空间规划试点的时候，最主要的矛盾是林业部门、国土部门和住建部门，分歧主要集中在自然生态空间这一块，出现了用地类部门认定不一致的状况。其中国土部和国家林业局的分歧比较大。”强海洋说，如果实施标准不同，多规合一的基础是不牢固的，各部门下一步发展必然是矛盾重重，问题比较多。部际联席会议这种简单商讨的形式，是达不成一致意见的。

“多规合一”空间规划试点的参与者或许感受最为深刻。《海南省总体规划》项目负责人——中国城市规划设计研究院、中规院（北京）规划设计公司城市设计所所长胡耀文2016年曾撰文，从项目编制的视角谈到海南省“‘多规合一’改革”如何“解决了规划打架的事”。他表示，当时的空间规划体系中，呈现出“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透的运行特征。内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划，组成了一个复杂的体系，共同对空间进行规划布局和管制，给规划实施层面带来的诸多问题。

自然资源部的组建中，除了重头戏国土部，不再保留的部门还有国家海洋局、国家测绘地理信息局。但国家海洋局，和国家测绘地理信息局本身是国土部部管局，在行政隶属上此前就是国土部的组成部门。这次自然资源部组成后，仍有这两个部门的影子。

中国国土资源经济研究院副研究员、全国国土规划纲要领导小组办公室常务秘书强海洋告诉记者，自然资源在自然生态空间领域是非常重要的一部分，中国有300万平方公里的自然岸域，国家海洋局具有自然生态空间职能和安全职能，其管理可能还会涉及到公安部门。

“国家测绘地理信息局以测绘地理信息为主，是自然资源方面非常重要的基础工作，国土资源部每隔十年就会进行全国土地利用的调查，国家测绘地理信息局正好也刚完成了国家地理国情普查。”强海洋说，国家地理国情普查是现状性质，全国土地利用调查具有规划性质，两者结合的职能设在自然资源部，是国家更重视基础调查和规划的协调统一。

国土资源部诞生于1998年的第四次机构改革中的大规模部委撤并。国土部位列1998年新组建的4个部委之一。新设立的国土部由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建成。

2008年的国土资源管理体制基本沿袭了1998年国务院机构改革确定的体制，其间虽经历了2003年机构改革，但国土部的管理职能基本没有调整和变化。

2008年3月，国土部实行新的三定方案，开始将国家土地总督察明确写入新“三定”规定，设立了总规划师和总工程师，明确了对部管理的国家局和中国地质调查局的管理。

如今，国土部的不再保留不是结束，而是全新的开始，20年的发展和改革，将赋予国土部职能为主的自然资源部更大的责任和空间。

强海洋认为，多规合一的规划是自然资源部改革的龙头，起到冲锋号的作用。自然生态空间用途管制是多规合一最核心的抓手，这其中包括农业、林业、水利等部门，这些机构职能的合并，对于未来更好地实施多规合一、践行生态文明理念来说，是治本的改革，将此前的矛盾和隐患从根本上杜绝了。

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【纠错】责任编辑：张恒